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各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团国土资源、住房和城乡建设、旅游部门:
为贯彻党的十八届五中全会精神，落实《国务院关于推进旅游改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)和《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)的有关安排，促进稳定增长，调整结构，扩大就业，改善旅游用地市场化配置和节约集约利用，现就有关土地利用问题提出如下意见。
一是积极保护旅游发展用地供应
(一)有效实施重点旅游项目新建设用地。按照资源生态保护、文物安全和节约集约用地的原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划相衔接的基础上，加快旅游发展规划。对符合相关规划的旅游项目，各地要根据项目建设进度，及时安排新的建设用地规划指标，依法办理土地转换、征用或收回手续，积极组织实施土地供应。加大旅游扶贫用地保护力度。
(二)支持利用未利用土地、废弃土地、偏远岛屿等土地建设旅游项目。在满足生态环境保护和相关规划要求的前提下，对于利用荒山、荒地、荒地和石漠化、偏远海岛建设的旅游项目，应优先考虑新增建设用地规划指标，出让底价可根据不低于征地成本、土地前期开发成本和相关费用之和的原则按规定确定。对历史遗留的垃圾填埋场、废弃矿山等旅游项目和受损土地建设，各地可以按照“谁投资、谁受益”的原则制定扶持政策，吸引社会投资，鼓励土地所有者收回自有土地。政府收回和征收的历史损毁土地用于旅游项目建设的，可以结合确定复垦投资主体和土地供应主体，但应当通过招标、拍卖和挂牌方式进行。
(三)依法实行土地分类管理制度。属于永久性设施建设用地的旅游项目，应当依法按照建设用地进行管理；属于自然景观用地和种植业、畜牧业、渔业种植、养殖用地，不得征收(回收)、不得转用，按现行用途管理，由风景区管理机构和经营单位与土地权利人依法协调种植、养殖、管理和保护与旅游管理关系。
(4)建设用地的多种供应方式。旅游相关建设项目用地，用途单一，符合法定划拨范围的，可以划拨方式提供。如果用途混合，包括商业用途，应通过招标、拍卖和挂牌方式提供。其中，影视城、古玩城等人工景观用地应按《城市土地分类及规划建设用地标准》中的“休闲体育用地”办理规划手续。土地供应方式、价格和使用年限应当根据旅游用地依法确定。风景区内的亭、台、走道、厕所、走道、索道、缆车等设施，可按《城市土地分类规划标准》中的“其他建设用地”办理规划手续，并按公园用途办理土地供应手续。风景名胜区的规划、建设和管理应当符合有关法律、行政法规和国务院的规定。鼓励以长期租赁、先租赁、后特许、租赁与特许相结合的方式为旅游项目提供建设用地。
(五)加大旅游厕所用地保护力度。我们应该高度重视旅游厕所作为文明窗口和基本公共服务在旅游业发展中的作用。新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需要使用新的建设用地的，可以在2018年由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定审批程序集中统一办理用地手续，各地专项安排新的建设用地规划指标。符合《划拨土地目录》的粪便处理设施可以通过划拨方式提供。支持其他项目建设旅游厕所，在为其他项目提供建设用地时，可以将建设要求纳入土地使用条件。土地供应后，相关权利人应当依法界定旅游厕所的产权关系。
二、明确新的旅游业土地利用政策
(六)引导乡村旅游标准化发展。农村集体经济组织在符合土地利用总体规划、县级农村建设规划、乡镇规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，可以利用建设用地进行自我管理，也可以通过土地使用权入股、合资等方式与住宿、餐饮、停车等其他单位和个人联合组织旅游接待服务企业。根据各省、自治区、直辖市制定的管理办法，城乡居民可以利用自己的房屋或者其他条件依法从事旅游业务。农村集体经济组织以外的单位和个人，可以依法利用农民集体所有的农用地和未利用地，通过承包经营和流转，从事与旅游有关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。支持通过发展城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建设用地布局，建设旅游设施。
(7)促进自驾游和房车营地旅游有序发展。按照“市场导向、科学布局、合理发展、绿色经营”的原则，加快制定自驾房车营地建设规划和建设标准。新的自驾房车营地项目用地应符合相关规划要求，垃圾和污水处理设施齐全，建筑材料环保，建筑风格和色彩与当地自然和人文环境相协调等。自驾房车营地项目用地按酒店用地管理，储备价格、供应方式和使用年限按旅游用地确定。
(8)支持邮轮和游艇旅游的优化发展。新游轮和游艇码头用地应有偿使用。游船、游艇码头土地的有偿使用可通过协议提供。如果现有码头增加游船和游艇，土地权利的类型将保持不变。现有码头设施和房地产增加住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议办理用地手续。
(九)促进文化研究旅游发展。利用现有文化遗产、大型公共设施、知名高校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化研究旅游活动，按照规划，在不改变土地使用前提下，上述机构利用现有房地产设立住宿、餐饮等旅游接待设施的土地权利，可以保持原有土地用途，权利类型不变；土地所有者申请土地使用手续的，可以协议方式办理。历史文化街区建设控制区内的新建建筑物和构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
三、加强旅游用地服务监管
(十)做好注册服务工作。各地要按照《房地产登记暂行条例》等法律法规，按照统一房地产登记制度的要求，不断增强服务意识，坚持方便企业和群众的原则，减少办证程序，提高工作效率，提高服务质量，积极做好旅游开发用地等房地产的登记发证工作，依法明晰产权，保护权益，为旅游开发提供必要的产权保护和融资条件。
(十一)建立共同监管机制。开发风景名胜区、自然保护区和国家公园等旅游资源，建设项目用地的供应和使用管理应当同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划和其他相关区域保护、开发建设规划。不符合的，不予批准土地和土地供应。旅游项目新增用地，如环境保护设施建设、建筑材料使用、建筑风格协调等要求纳入土地供应前置条件，提出条件的政府部门应与土地使用权收购人签订相关建设活动协议，并依法履行监管职责。要及时总结旅游业用地实践，积极开展旅游业用地重大问题的研究和探索。
(十二)严格监督旅游用地供应和利用。严格控制旅游相关农用地和未利用地的使用，未经法定批准擅自转为建设用地的，依法追究责任。严禁以任何名义或变相转让风景名胜区资源和风景名胜区土地。为规范土地供应行为和协议供应土地，出让金不得低于国家规定的最低价格。严格管理旅游项目中的配套商品住房，因旅游项目配套商品住房安排要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不予批准。严格管理旅游设施用地的变更，土地供应合同应当明确规定，商品房及其他经营性项目的全部或部分变更用地应当由政府收回，并依法重新供应。
本文件自发布之日起五年内有效。
2015年11月25日
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编辑:王雨，编辑:张翔审核人:冯敏飞监督人:蒋立新
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