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国务院办公厅关于促进全球旅游发展的指导意见国办发〔2018〕15号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:
旅游业是发展经济、增加就业和满足人们对更美好生活日益增长的需求的有效手段。旅游业是提高人们生活水平的重要产业。近年来，中国旅游经济发展迅速，产业结构日趋完善，市场规模和质量同步提高，旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业。然而，随着大众旅游时代的到来，我国旅游有效供给不足、市场秩序不规范、体制机制不完善等问题日益突出。发展全球旅游业，以某一地区为完整的旅游目的地，以旅游业为主导产业，统一规划布局，优化公共服务，促进产业融合，加强综合管理，实施系统营销，有利于不断提高旅游业的现代化、集约化、质量化和国际化，更好地满足旅游消费需求。为指导各地促进全球旅游业发展，经国务院同意，现提出以下意见。
一、的一般要求
(1)指导思想。
我们要全面贯彻党的十九大方针，以习近平中国特色社会主义新时代为指导，认真落实党中央、国务院的决策部署，推进“五位一体”总体布局和“四位一体”战略布局协调推进，牢固树立和落实新的发展观，加快旅游供给结构改革，努力推进旅游业从票经济向工业经济、从粗放低效模式向精细高效模式转变。从封闭的旅游自流通到开放的“旅游附加”过渡，从企业独资到社会共建共享，从景区内部管理到综合法律治理，从部门行为到政府协调的整体推进，从单一景区建设到综合目的地服务。
(二)基本原则。
总体规划与协调、整合与发展。以促进全球旅游业发展为重要出发点，推动经济社会发展，从区域发展大局出发，统一规划，整合资源，凝聚全球旅游业发展新力量。大力推进“旅游加号”，促进产业融合、生产与城市融合，全面提升旅游发展新功能，使发展成果惠及各方，构建全球旅游共建共享新模式。
因地制宜发展绿色。注意产品、设施和项目的特点，不要树立榜样，防止千城千村千景，促进具有不同特点和差异的全球旅游发展新途径。牢固树立绿水青山是金山银山的理念，坚持保护为主，合理有序发展，防止环境破坏，摒弃盲目发展，实现经济效益、社会效益和生态效益的相互促进和共同提升。
改革创新，示范引导。突出目标定位和问题定位，努力打破制约旅游业发展的瓶颈和障碍，不断完善整体旅游发展体系、政策措施和产业体系。开展全球旅游示范区建设，创建全球旅游发展模式，形成可借鉴推广经验的模式，为全球旅游发展树立新的标杆。
(三)主要目标。
全球旅游业发展。推进全球统筹、全球合理布局、全球服务推广、全球系统营销，营造良好的自然生态环境、人文社会环境和舒适的旅游消费环境，实现全球宜居、产业和旅游。
旅游供给质量。加大旅游业的整合开放力度，提高科技水平、文化内涵和绿色含量，增加创意产品、体验产品和定制产品，开发新的整合形式，提供更加精致差异化的旅游产品和更加舒适放心的旅游服务，增加有效供给。
旅游管理标准化。加强组织领导，增强全社会参与意识，建立涉及各部门和全社会的旅游综合协调机制。坚持依法治国，创新管理机制，提高治理效率，形成综合型产业格局。
旅游利益最大化。我们将把旅游业作为经济社会发展的重要支撑，充分发挥“一业带动全业”的带动作用，推动传统产业升级，培育一批新产业和新形式，不断提高旅游业对经济和就业的综合贡献。
二。促进创新产品的综合开发和供应
(4)促进旅游业与城市化、工业化和商业的融合。建设美丽宜居的村庄、旅游城镇、风情县、城市绿道和慢行系统，支持旅游综合体、主题功能区和中央休闲区的建设。依托风景名胜区、历史文化名城、名镇、名村、特色景观旅游城镇和传统村落，探索名镇名村“四位一体”的全球旅游发展模式。利用工业园区、工业展览区、工业历史遗迹等工业旅游开发旅游产品、户外休闲产品和旅游设备制造业。积极发展商务会展旅游，提升城市商业区旅游服务功能，开发具有自主知识产权和地方特色的时尚、实用、便携旅游商品，增加旅游购物收入。
(5)促进旅游业与农业、林业和水利的综合发展。大力发展观光农业和休闲农业，培育田园艺术景观、阳台农艺等创意农业，鼓励发展定制农业、会展农业、众筹农业、家庭农场、家庭牧场等具有旅游功能的新型农业形式，打造123个产业综合发展的美丽休闲村。积极建设森林公园、湿地公园、沙漠公园和海洋公园，发展“森林家园”和“森林城镇”。科学合理利用水域和水利工程，发展旅游、休闲娱乐等水利旅游。
(六)促进旅游业和交通、环境保护、陆地、海洋和气象的综合发展。加快自驾房车旅游营地建设，推广优质自驾旅游线路，打造旅游景区线路、铁路遗产、大型交通项目等特色交通旅游产品，积极发展游艇旅游和低空旅游。开发建设生态旅游区、天然氧吧、地质公园、矿山公园、气象公园、山地旅游、海岛旅游等产品，大力开发夏冬度假产品，推进一批夏冬度假目的地建设。
(7)促进旅游业与科学技术、教育、文化、卫生和体育的融合。充分利用科技项目、科普场馆和科研设施发展科技旅游。以弘扬社会主义核心价值观为主线发展红色旅游，积极开发爱国主义和革命传统教育、国情教育等研究型旅游产品。科学利用传统村落、文物博物馆、纪念馆、美术馆、美术馆、世界文化遗产、非物质文化遗产展览馆等文化场所开展文化遗产旅游，促进戏剧、表演艺术、娱乐、动漫等产业与旅游业的融合，开展文化体验旅游。加快发展高端医疗、中医特色、康复、休闲保健等健康旅游。大力发展冰雪运动、山地户外运动、水上运动、汽车摩托车运动、航空空运动、健身气功养生等体育旅游。，将大型城市购物中心、有条件的风景名胜区、未利用的空开发区、体育场馆、具有体育休闲特色的小城镇和毗邻美丽的乡村变为体育旅游综合体。
(8)提高旅游产品质量。深入挖掘历史文化、地域特色文化、民族民间文化、传统农耕文化等。，实施中国传统工艺振兴规划，提高传统工艺质量和旅游产品文化含量。积极利用新能源、新材料和新科技设备，提高旅游产品的科技含量。推广资源循环利用、生态恢复和无害化处理等生态技术，加强综合环境管理，提高旅游业发展的生态含量。
(9)培养和扩大市场参与者。大力促进旅游部门的大众创业和创新，开展旅游创意活动，建设旅游创意示范基地，加强政策指导和专业培训，促进旅游部门的创业和就业。鼓励各类市场主体通过资源整合、改革重组、并购、线上线下整合等方式投资旅游业。，促进旅游投资者的多样化。培育和引进有竞争力的旅游骨干企业和大型旅游集团，促进规模化、品牌化和网络化管理。实施扶持中小旅游企业的政策，引导中小旅游企业向特色、精品、特色、创新方向发展，形成旅游骨干龙头企业与大中小旅游企业协调发展的格局。
三。加强旅游服务和提高满意度指数
(十)通过标准化提高服务质量。提高服务标准，加强对旅游业从业人员的培训，规范服务礼仪和服务流程，增强服务意识和服务能力，打造标准的专业、热情、积极的旅游服务形象。
(XI)品牌提升满意度。根据个性化需求，实施旅游服务质量标杆计划和服务承诺体系，建立优质旅游服务提供商名单，引入优质旅游服务品牌，基于游客评价进行旅游目的地评价，不断提高游客满意度。
(十二)推广智能服务。所有旅游景点将全面覆盖免费无线网络、通信信号和视频监控。主要旅游消费网站将实现在线预订和在线支付。主要旅游区将实现智能导游、电子解说和实时信息推送。开发建设咨询、导游、导游、导购、导航、共享评估等智能旅游服务系统。
(十三)促进志愿旅游服务。建立旅游志愿服务工作站，制定管理激励制度，开展志愿服务公益行动，提供文明引导、旅游解说、信息咨询和应急救援服务，打造旅游志愿服务品牌。
(十四)提高导游服务质量。加强导游队伍建设和权益保护，引导和督促用人单位依法与导游签订劳动合同，落实导游工资和社会保险制度，明确用人单位和导游的权利和义务，构建和谐稳定的劳动关系，为不断提高导游服务质量奠定坚实基础。开展全方位导游培训，组织导游服务技能竞赛，搭建导游服务网络平台，有效提升导游服务水平。
四。加强基本支持设施和改善公共服务
(十五)扎实推进“厕所革命”。加强规划指导、科学布局和配套设施建设，提高城乡公厕管理和维护水平，因地制宜推进农村“厕所革命”。加大中央预算资金、旅游发展资金和地方各级政府对“厕所革命”的投入支持，加强厕所技术研究和科技支持，全面开展文明厕所使用宣传教育。第三条重要旅游活动场所应当设置厕所，确保主要旅游景点、旅游线路、旅客列车、车站等场所的厕所数量充足、清洁、卫生、实用、免费、管理有效。
(十六)建设一个便捷的交通网络。改善综合运输系统，加快区域机场和普通机场的建设或改造，优化旅游季节和向主要旅游来源和目的地的航班分配。提高道路可达性，增加景区可达性，促进主干道与重要景区的衔接，加强旅游客运和城市公共交通对景区和景区的服务保障，推进城市绿道、自行车专线、远足径、慢行系统、交通站等旅游休闲设施建设，打造集无障碍、休闲、体验、体育、健身、文化、教育等功能于一体的主题旅游线路。鼓励在国道、省道和景观道路沿线增设观景台、自驾房车营地、公路服务区等设施，推动高速公路服务区转型升级为集交通、旅游、生态等服务于一体的综合服务场所。
(十七)完善分布式咨询服务系统。继续建设和升级景区服务中心，加快全球旅游配送中心建设，在商业街、交通枢纽、景区等旅游聚集区设立旅游咨询服务中心。有效提供景点、路线、交通、气象、海洋、安全、医疗急救等方面的信息和服务。
(十八)标准化和改进旅游指南和识别系统。建立定位科学、布局合理、方向明确的旅游指南和识别系统，规范重点旅游景区符合国家标准的公共信息图形符号的使用。
五、加强环境保护，促进共建共享
(十九)加强资源和环境保护。加强对自然生态、田园风光、传统村落、历史文化、民族文化等资源的保护，依法保护风景名胜区城镇和村庄的真实性和完整性，严格控制规划建设，保持传统村镇的原有肌理，延续传统空格局，注重文化挖掘和传承，建设具有地域和民族特色的城乡建筑特色。倡导绿色旅游消费，实施旅游节能推广计划，降低资源消耗，推广使用节水节能产品和技术，推进节水节能景区、酒店和旅游村镇建设。
(二十)促进全球环境补救。积极开展主要旅游线路沿线特色集中整治，开展路边、水边、山边、村边净化绿化美化行动，在重点旅游村镇实施厨房、卫生间、客房、庭院布置和垃圾污水无害化生态处理，全面优化旅游环境。
(二十一)加强旅游安全。组织开展旅游风险评估，加强旅游安全体系建设，按照职责分工强化相关部门的安全监管职责。加强安全预警、宣传和指导，完善各项应急预案，定期组织应急培训和演练，建立政府救援和商业救援相结合的旅游救援体系。加强景区最大承载能力预警、重点时段游客量调控和应急管理，提高景区灾害风险管理能力，加强客运索道、大型游乐设施、玻璃走道等重点区域和旅游客运、旅游道路、旅游节等环节的设施设备监管，落实旅行社、酒店、景区安全标准。完善旅游保险产品，扩大旅游保险覆盖面，提高保险理赔服务水平。
(二十二)大力推进旅游扶贫和旅游富民。大力实施乡村旅游扶贫工程，通过资源整合积极发展旅游业，完善“景区带村、能人带户”的旅游扶贫模式。通过升级住宿、安排就业、定点采购、运送游客、提供培训和指导、建立农副产品和特色土特产销售区和乡村旅游干线基地，增加贫困村集体收入和申请利卡的贫困人口人均收入。加强深度贫困地区旅游资源调查，完善旅游扶贫规划，引导和帮助深度贫困地区设计和推广跨区域自驾游等优质旅游线路，提高旅游扶贫准确性，真正惠及贫困地区和贫困人群。
(二十三)创造良好的社会环境。树立“处处是旅游环境，人人是旅游形象”的理念，对目的地居民进行旅游知识宣传教育，增强居民的旅游参与意识、形象意识和责任意识。加强公益性旅游服务，推进博物馆、纪念馆、国家爱国主义教育示范基地、美术馆、公共图书馆、文化馆、科技中心等免费开放。加强对老年人、残疾人和其他特殊群体的旅游服务。
六、实施系统营销，塑造品牌形象
(二十四)制定营销计划。将营销工作纳入整个区域旅游发展的大局，坚持需求导向，树立系统营销和综合营销的理念，明确市场开发和营销策略，加强营销部门和生产供应部门之间的协调和沟通，实现产品开发和市场开发的无缝衔接。制定旅游市场发展规划和工作计划，切实做好入境旅游营销工作。
(XXV)丰富的营销内容。进一步提高景区、酒店、宾馆的旅游宣传推广水平，进一步探索和展示区域特色，做好商务活动、科技产业、文化节、体育赛事、特色企业、知名高校、城乡社区、乡村风情和优良生态的旅游宣传推广工作，提升旅游整体吸引力。
(XXVI)实施品牌战略。打造旅游目的地鲜明形象，打造主题突出、传播广泛、社会认知度高的旅游目的地品牌，建立产业链完整的多层次品牌体系，提升区域内各旅游品牌影响力。
(二十七)完善营销机制。建立政府、行业、媒体和公众参与的整体营销机制。整合利用各种宣传营销资源和渠道。建立促销联盟等合作平台，形成纵向一体化、横向联动、多方参与的全球旅游营销模式。
(二十八)创新营销方法。有效利用高级营销、网络营销、公共营销、节日营销等方式，借助大数据分析加强市场调研，充分利用现代新媒体、新技术和新手段提高营销准确性。
VII。加强规划和实施科学发展
(二十九)加强旅游业的总体规划和协调。旅游业发展被列为经济社会发展规划和城乡建设、土地利用、海洋主要功能区和海洋功能区划、基础设施建设、生态环境保护等相关规划的重要内容。地方人民政府应当依法编制旅游发展规划，开展环境影响评价。
(30)改善旅游规划系统。编制旅游产品指南目录，制定旅游公共服务、营销推广、市场治理和人力资源开发的特别计划或行动计划，形成结构良好、相互关联、标准化和有效的规划体系。
(31)做好旅游规划的实施。全球旅游发展总体规划、重要专项规划和重点项目规划应制定实施分工计划和细则，建立规划评价和实施监督机制，提高旅游规划的实施效果。
八。创新体制机制和改善治理体系
(32)推进旅游管理体制改革。为加强旅游发展与部门联动的协调与协调，各级旅游部门应切实承担起旅游资源整合与开发、旅游规划与产业推广、旅游监督管理与综合执法、旅游营销推广与形象提升、旅游公共服务与资本管理、旅游数据统计与综合评估等职责。充分发挥旅游行业协会的自律作用，完善旅游监管服务平台，完善旅游诚信体系。
(33)加强旅游综合执法。建立和完善旅游部门与相关部门的联合执法机制，加强旅游相关领域的执法检查。加强旅游执法领域行政执法与刑事执法的联系，促进旅游部门与相关监管部门的协调与合作，形成一支工作队伍。加强旅游质量监督执法工作，组织开展旅游执法人员培训，提高旅游执法专业化和人性化水平。
(XXXIV)创新旅游协调和参与机制。加强全方位旅游组织领导，加强部门联动，建立健全旅游联席会议、旅游投融资、旅游标准化建设、考核激励等工作机制。
(35)加强旅游投诉的处理。建立接收和报告旅游投诉的统一机制。积极利用“12301”智能旅游服务平台、“12345”政府服务热线、手机应用、微信公众号、咨询中心等手段，形成在线和离线联动、高效、便捷、顺畅的旅游投诉受理、处理和反馈机制，做到及时、公平、规范、有效。
(36)促进文明旅游。加强文明旅游宣传引导，全面落实《文明旅游公约》，树立文明旅游模式，建立不文明旅游行为记录制度和跨部门信息通报机制，推进文明旅游制度化、规范化。
九。加强政策支持，认真组织实施
(37)增加财政支持。通过现有资金渠道增加对旅游基础设施和公共服务设施建设的投资，并鼓励地方政府协调相关资金，支持全球旅游业的发展。创新旅游投融资机制，鼓励有条件的地方设立旅游业促进基金，实施市场化运作，充分依托现有平台促进旅游资源资产交易，促进旅游资源市场化配置，加强监管，防范风险，积极引导私募股权、风险投资基金等投资各类旅游项目。
(38)加强旅游用地的海洋保护。旅游发展所需土地将纳入土地利用总体规划和城乡规划总体安排。年度土地利用规划向旅游领域适当倾斜，旅游业用地供应适当扩大，重点旅游项目和乡村旅游扶贫项目用地保护优先。通过城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点，鼓励旅游项目建设。农村集体经济组织可以依法使用建设用地兴办企业，也可以以土地使用权入股或合资的方式创办旅游企业。城乡居民可以依法利用自有房屋从事住宿和其他旅游经营。在不改变土地主体和规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房和仓库提供满足旅游总体发展需要的旅游休闲服务，可以在五年内按照原用途和土地权利类型实行继续使用土地的过渡性政策。在满足控制要求的前提下，应合理有序地安排旅游业的海洋需求。
(39)加强对旅游人才的保护。实施“人才强旅、科教兴旅”战略，将旅游人才队伍建设纳入重点人才支撑计划。大力发展旅游职业教育，深化校企合作，加快培养符合旅游业整体发展要求的技术和技能人才，有条件的县市应积极推进旅游业全体人员的培养。我们将鼓励规划、建筑、设计、艺术等领域的专业人员通过在基层临时就业来协助和指导旅游业的发展。
(40)加强对旅游业的专业支持。推进旅游基础理论、应用研究和学科体系建设，优化专业设置。推进旅游研究机构、旅游规划机构和土地、交通、住房建设等相关规划研究机构为整体旅游建设服务。加强旅游宣传教育，营造全社会支持旅游业发展的环境氛围。加强科技对旅游业发展的支持，加快旅游业现代化和信息化。
各地区、各部门要充分认识发展全球旅游业的重大意义，统一思想，勇于创新，积极行动，狠抓落实，确保全球旅游业的有效发展。国务院旅游行政主管部门应当组织建立全球旅游示范区，会同有关部门对全球旅游业的发展进行监督、检查和跟踪，并及时向国务院报告重要信息。
国务院办公厅
2018年3月9日