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陕西旅游信息公共id: sx710075
注意力
温家宝:朱耀勋和李莉
永寿县最近发生的一起景区安全事故导致旅游管理部门的定罪，在社会上引起了很大反响。县旅游局副局长和旅游单位负责人被判玩忽职守。对于旅游安全事故，旅游部门应承担哪些监管责任？在这次体制改革中，旅游管理部门应该如何界定其安全责任？应该引起整个旅游行业的思考。
一、依法行政的两个基本原则
依法行政原则是行政法最基本的原则。它要求行政机关的行政权力来自法律，即在公共权力领域，“未经授权禁止法律”。只有法律法规的规定才能作为旅游部门监督职责的依据。从实践的角度来看，法律行政的“法”不仅包括法律、法规和部门规章，还包括经批准的部门“三定”计划。
权责统一原则，即行政权力与法律责任相统一，行政机关违法或者不当行使职权(包括不作为)的，应当依法承担相应的法律责任。旅游管理部门违法履行或者不履行法定监管职责的，应当承担相应的法律责任。
二、旅游安全责任法律法规的有关规定(一)《旅游法》第七十六条:“县级以上人民政府对旅游安全负责。县级以上人民政府有关部门应当依照法律法规履行旅游安全监管职责。”
(二)《安全生产法》第九条:“国务院安全生产监督管理部门依照本法对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门依照本法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。
国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内，对有关行业和领域的安全生产工作进行监督管理。县级以上地方人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规的规定，在各自职责范围内监督管理相关行业和领域的安全生产工作。"
(三)《旅行社条例》第四十四条:“旅行社及其分支机构应当接受对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等的监督检查。由旅游行政管理部门负责，并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营、财务等统计数据。”
(四)《旅游安全管理办法》(原国家旅游局第41号令)第二条:“旅游经营者的安全生产、旅游部门的安全监督管理和旅游突发事件的应对，应当遵守有关法律、法规和本办法的规定。本办法所称旅游经营者，是指当地法律法规规定由旅游主管部门负责行业监管的旅行社和风景名胜区、宾馆等单位
(五)《陕西省旅游条例》第六十一条规定，“县级以上旅游、交通、质量技术监督、安全生产监督管理、食品药品监督管理、公安、卫生等有关行政管理部门应当依法履行旅游安全监督职责。”
上述法律法规明确规定，县级以上人民政府对本地区的旅游安全负责。安全生产监督管理部门应当对本地区安全生产工作实施综合监督管理；旅游部门负责监督旅游安全生产的对象包括两类，一类是旅行社，另一类是风景名胜区和宾馆等地方法规规定旅游部门负责监督行业的单位。当地法律法规并未规定旅游部门有责任监管景区和酒店行业。风景名胜区、宾馆主管部门和安全生产监督管理部门应当履行监督职责。旅游部门对此类景区、酒店的安全生产既无法律依据，也无监管手段。目前，我国对旅游安全实行“统一政府责任、部门法律监督、经营者具体责任、游客自我保护”的全过程责任制。
三、旅游管理部门“三个计划”关于旅游安全责任的有关规定㈠在国家一级
根据国务院安全生产委员会发布的《国务院安全生产委员会成员单位安全生产职责分工》(粮安委[〔2015〕5号)，原国家旅游局的安全生产职能是“负责旅游安全监督管理，并在其职责范围内实施旅游安全监督管理；会同国家有关部门实施旅游安全综合管理；负责国家旅游安全管理的宣传、教育和培训；负责旅游业安全生产的统计分析。”2018年机构改革后，成立了文化和旅游部。根据《文化旅游部职能配置、内部组织和人员编制规定》([厅字〔2018〕58号)，文化旅游部的“三项决策”计划在“主要职责”方面不涉及旅游安全。市场管理部门负责"监测旅游经济、假日旅游市场的运行，全面协调和监督旅游安全",而不是"负责"旅游安全。
(2)省级
根据《陕西省人民政府办公厅关于将省旅游局更名为省旅游发展委员会的通知》(陕西政办发〔2017〕38号)，原省旅游发展委员会与旅游安全有关的主要职责是牵头协调全省旅游安全工作。编制并组织实施旅游业应急预案，协调相关部门建立健全旅游应急救援体系。新成立的省文化旅游厅主要负责协调全省旅游安全工作，对旅游安全工作不“负责”。
(三)市县两级
部分市县旅游部门“三定”计划承担安全监管职责的协调、协助和协调职能，部分市县旅游部门“三定”计划承担安全监管职责的主要监督管理职责。例如，永寿县旅游局在永寿案中的“三个决定”计划规定，“永寿县旅游局负责全县旅游安全的综合协调、监督和管理，并组织实施旅游应急救援工作”永寿案的判决构成了玩忽职守罪的核心依据，这就是永寿县旅游局的“三个决定”方案。在依法行政的背景下，政府授权管理已成为行政管理的重要法律依据，旅游部门承担了相应的法律责任。
四、市、县旅游部门在机构改革中的安全职责分工推进依法旅游、依法治旅是依法治国总体目标中旅游业发展的基本要求。各级旅游部门要牢固树立“法律责任必须”和“法律不能擅自办事”的法治理念。旅游改革、发展和规范化管理的各个方面都要贯彻依法治国、依法治国、依法治国的要求。严格按照《旅游法》等法律法规正确行使行政权力。市、县两级旅游部门在制定此次体制改革的“三个决定”规划时，应当依法设置主要职责、内部机构和人员编制，依法履行职责，依法管理。
旅游业是一个涉及多个行业的综合性行业，旅游业涉及的安全问题也是多方面的，包括交通事故、刑事犯罪、公共安全事故、火灾事故、食品卫生事故、灾难性天气事故等。旅游安全监管需要在各级政府的统一领导下，相关职能部门要各司其职，各尽所能，按照职责分工密切配合。各级旅游管理部门要配合其他相关部门实施旅游安全综合整治，全面推进依法旅游和依法旅游管理，不断促进全省旅游业持续健康发展。
如何落实旅游管理部门的安全监管责任，欢迎读者进一步深入探讨！
生产:小工匠，审核:西夏
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